1.科学分析对党派意见的超越。不可否认，分析确有工具的性质。从工具的角度看，分析可以为任何运用它的人提供服务或为任何党派意见提供支持。但是，科学分析的终极目的或至上功能是寻找出超越党派意见的、符合社会发展规律的客观真理。科学分析的这种功能以及由此形成的对于社会发展的推动作用已被历史所证实。例如，第二次世界大战结束后不久，美国国内围绕“奥本海默事件”（注：奥本海默是犹太裔物理学家，第二次世界大战前担任罗斯•阿拉莫斯原子弹研究所所长，主持过著名的“曼哈顿工程”。战后，奥本海默担任美国核能委员会委员，因主张和平利用原子能而被贴上了“赤色分子”的标签，并遭受批判，这即所谓的“奥本海默事件”。）曾发生过一次较大规模的政策争论，在“原子能应优先用于和平还是国防”的问题上形成了明显对立的意见：有人主张原子能应优先民用，有人主张应优先军用，以奥本海默为代表的一些原子物理学家则明确主张和平利用核能。当时，奥本海默等人的科学见解并未得到广泛认同，但从其后美国政府采取的实际政策看，和平利用核能的意见还是受到了重视，战后美国政府国防和民用支出占国民经济总产值的百分比变化证实了这一点。见下表。
　　　　美国政府支出（包括各级政府）按职能划分支出占国民经济总产值的百分比
时间　　　 1950　　　　 1960　　　　1970　　　 1980
民用　　　 14.8　　　　 16.7　　　　23.1　　　 27.8
国防　　　 8.3　　　　　11.3　　　　 9.1　　　　5.3
　　
　　资料来源：R.A.穆斯格雷夫等著：《美国财政理论与实践》，中国财政经济出版社，1987年版，第138页。
　　2.科学分析对公共利益和社会长远利益的支持。公共利益和社会长远利益是确实存在的。例如，控制大气污染、保护野生动植物、禁止捕鲸、减少温室气体排放等是人类的共同利益和长远利益，加入世界贸易组织是中国人的共同利益和长远利益。由于社会问题的复杂和人们价值观念的冲突，人们对于公共利益、社会长远利益等问题的认识并不统一，而个别利益与公共利益之间、近期利益与社会长远利益之间也确乎存在矛盾。例如，关闭污染企业会减少政府税收、打破区域经济封锁会对区域经济产生影响、加入WTO在一段时期内会对中国民族工业带来冲击等。在这方面，科学分析的功能是帮助人们认识、选择并支持公共利益和社会长远利益，自觉抵制那些危害公共利益和社会长远利益的行为与政策。在政府公共政策制定过程中，科学分析的这种功能已日益显露出来。正如美国政策科学家R.M.克朗所说：“系统分析在帮助政治家变得成熟起来方面是很起作用的，因为它为他们提供了更好的工具和研究成果；另一方面，系统分析也为广大选民提供了帮助，帮助他们对共同关心的问题做出更加科学的分析。当问题的复杂性超出广大公众把握的程度时，所谓民主是有缺陷的。”[2](P210)“不管怎么说，尽量从不同的角度来看整个系统的诸因素，对价值问题做出更加明确的分析，以及更客观地看待自己对可行性所做出的判断总是有利无害的。”[2](P216)
　　　　三、政治权力与科学分析的合理关系模式
　　鉴于公共政策制定中政治权力与科学分析的对立统一，如何处理政治权力与科学分析的关系就成了公共政策体制需要解决的一个基本问题。妥善解决这一问题，建立起政治权力与科学分析的合理关系模式，对于提高公共政策制定的质量与效率至关重要。
　　在公共政策制定过程中，政治权力与科学分析的合理关系模式应包含如下理念和制度：首先，政治权力与科学分析是不能相互取代的；其次，在社会发展和分析工具改进的情况下，应注意加大科学分析的投入而减少政治权力的作用。上述理念和制度表明，作为唯物辩证法的基本规律，对立统一规律揭示了事物发展的源泉、动力和实质，作粉以共政策制定中的对立统一，政治权力与科学分析决定着公共政策制定的效率和质量。因此，公共政策制定不能没有政治权力，也不能没有科学分析。但是，也正如每一对矛盾都有主次方面一样，从世界的复杂性和人类长远利益来考虑，科学分析和人类理性应成为公共政策制定的主导。公共政策制定应更多地加大科学分析，以便使科学分析或人类理智真正成为政治权力运用的基础。在这方面，不少西方国家已经积累了相当的实践经验。
　　例如，美国是政策科学的起源国，政策分析投入已呈立体化趋势，政策分析投入既包括政府的，也包括民间的和专业的。美国联邦政府数十年来加大了政策制定所要求的专门信息和分析的范围，联邦政府在社会问题研究方面的开支已增至5亿～10亿美元之间。在美国，政策分析吸引着成千上万的社会组织、私人公司和利益集团，成为一种大规模的活动。通过著书立说，原本默默无闻的普通公民也会成为有关政策问题的举足轻重的人物。政府还利用大学和兰德公司等研究机构进行专业政策分析。这种政策分析的一个典型尝试就是新泽西州的“保证收入实验”。为了研究保证收入是否会降低人的工作积极性问题，经济机会局通过威斯康星大学的贫困研究所进行了一项有1000多户家庭参加的实验。参加实验的家庭从实验机构领取全部现金收入，研究人员将领取现金的家庭与没有领取现金的家庭对照组加以对照，从而分析出保证收入与人的工作积极性之间的关系。[3]
　　比较而言，专业政策分析有两大优势。首先，专业政策分析是全面与系统的。专业政策分析全面铺陈有关政策问题的各种因素，并运用数理模型加以系统研究，故这种分析往往是全面的而非片段的、周密的而非支离的、客观的而非流于偏见的。其次，专业政策分析是有效的。专业政策分析在寻求解决问题的有效方案上具有独特的作用。所谓“解决问题的有效方案”往往不仅指那些能够有效解决问题的方案，而且指那些政策各方都乐于接受的方案。
　　当然，科学分析也确实面临着多种约束条件。从客观上看，科学分析受价值观、时间、资源、距离、知识水平、工具（技术）以及政治可行性等条件的约束。为了摆脱这些约束，政策科学家建议政策分析人员注意改进政策分析系统。其方法是：确认有哪些约束条件在起作用；了解这些条件为什么和怎样起作用；创造性地扩大选择范围用以改变或消除这些条件，或者在分析中加入时间因素以便在将来做到这一点；在约束条件给定的情况下，提供规范模式或指导原则以更有效地达到系统的目标。从主观上看，科学分析受分析者世界观、人生观、道德观等条件的约束。因此，科学分析也并非是完全理性化的。政策分析人员应超越个人狭隘眼界，以高度的负责态度和人文精神关怀人类社会的总体发展。对此，R.M.克朗指出：“系统分析人员应该投身到那些有高度的可能性对全体人民的生活质量做出改进的研究机构和政府里去工作，而不要为那些把暗杀、延长人的痛苦、残酷地利用无辜的人质、或者大屠杀作为达到目的的手段的价值系统服务。因此我希望系统分析人员、系统管理人员和政策科学家们的价值观，不会和诸如十一、十二、十三世纪的基督教十字军东征，本世纪三十至四十年代第三帝国的纳粹主义，或者红色旅的恐怖主义等等发生共鸣。”[2](P212)
　　我国在1978年之后初步建立了政府公共政策制定所需的信息与咨询系统，这一系统主要由五个部分组成，即县级以上政府设置的专司政策研究的职能机构、附设于政府部门的研究机构、省市一级政府设置的专家顾问团、从中央到省市的科学研究院、各大学的研究所等。我国政府的政策研究系统在收集政策信息和辅助政策制定方面确有建树，但由于多方原因，特别是制度原因，其功能特别是系统功能并未得到充分发挥。不少政府部门及政府首脑的决策依然采用个人式和经验式，既没有分析投入，不讲科学程序，也没有决策监督，统辖政策制定的依然是政治权力，甚至是专断的、个人的权力。因此，建构思想库制度并加大政策分析投入，将是现时和今后一个时期我国政府政策制定体制应着力解决的问题。
　　重视人类理性的观点不是什么新观点。早在18世纪70年代初，法国唯物主义哲学家和无神论者霍尔巴赫就呼吁：“人的理性受到各种神学教条的愚弄，放弃了自我认识，怀疑自己的力量，拒绝经验，害怕真理，轻视健全的思想并且否认它，而盲目地屈从于强力。……让人的理智回头来研究自然的事物、易懂的对象、明显的真理和有益的知识吧！但愿统治各民族的虚无缥缈的幽灵烟消云散，但愿合理的思想在似乎永远注定要成为谬误的牺牲品的理智中自动地发育生长。”[4]如果人类社会在其发展中能够尊重理性，尊重客观规律，毫无疑问，人类社会的发展会少走许多弯路。
【参考文献】
　　[1]　加布里埃尔•A•阿尔蒙德，小G•宾厄姆•鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海：上海译文出版社，1987.
　　[2]　R.M.克朗.系统分析和政策科学[M].北京：商务印书馆，1985.
　　[3]　查尔斯•E•林布隆.政策制定过程[M].北京：华夏出版社，1988.15-20.
　　[4]　霍尔巴赫.健全的思想[M].北京：商务印书馆，1966.16-18.

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