【 作 者】何增科
【作者简介】中央编译局　比较政治与经济研究中心，北京　100032
　　何增科(1965—)，男，中央编译局比较政治与经济研究中心执行主任，教授，政治学 博士。
【内容提要】本文就20世纪80年代末以来关于国内政治体制改革和民主化方面的十个主题问题进行 了理论总结和分析，以期为下一步的政治体制改革和民主化发展提供反思与探索。
【摘 要 题】动态与综述
【英文摘要】This paper makes a theoretical generalization and analysis of the ten majo r questions about Chinese political system reform and democratization since　1980's in a hope to provide an exploration and reflection on the upcoming de velopment of political reform and democratization.
【关 键 词】政治体制改革/民主化/探讨/the reform of political system/democratization/re search
【 正 文】
　　中国自1978年实行改革开放以来，有关政治体制改革和民主化的理论探讨始终未曾停 止过，而80年代末以来这方面的讨论更加趋于理性和成熟。80年代末以来的讨论就其广 度和深度来说都是空前的，按讨论的主题划分，至少包括如下十个方面：新权威主义、 公民社会和第三部门研究、民主化道路探讨、法治、反腐败与制度建设、政治稳定、社 会分层和阶层划分、社会公正、民族主义、“三个代表”与执政党的现代化等。本文主 要聚焦于80年代末以来国内关于政治体制改革和民主化的讨论，通过总结以往的理论研 究成果，进一步展望中国政治发展的前景。
　　　　　　一、围绕新权威主义的大论战
　　80年代中期以后，在经济体制改革遭遇困难的情况下，究竟应该通过加速民主化进程 强力推进政治体制改革来推动经济体制改革，还是应当强化政府权威特别是中央政府权 威来加速市场化改革进程，国内学术界产生了严重分歧，出现了围绕新权威主义的一场 大论战。论战的一方主张实行新权威主义，另一方强烈反对新权威主义并主张实行多元 民主政治。[1]新权威主义者将自己称为“稳健的民主派”，而将对方称为“激进的民 主派”。
　　新权威主义者认为民主化是一个长期的过程，政治体制民主化的演进必须要经历三个 阶段，即从集权政治或全能主义走向权威主义或半集权政治然后再过渡到自由民主政治 或多元民主政治，而不能从集权政治一步跨越到自由民主政治，否则就会“欲速则不达 ”，引起剧烈震荡。这是因为民主政治体制的实现需要一定的社会基础和条件，如市场 经济和自由企业制度、利益多元化、经济增长、社会的现代化和政治稳定等。不同于传 统权威和专制主义的新权威，将为民主政治体制奠定这种社会基础。所谓新权威主义， 是指政治领导层具有现代化意识，推行政府主导的现代化模式，致力于实现政治和经济 的分离，建立市场经济和自由企业制度，同时限制政治参与并依靠强制性力量维持政治 稳定和强化中央权威。新权威主义不同于集权政治之处在于，政府对整个社会无所不在 的控制已经放松，经济和社会领域已经出现有限的多元化和自由活动空间，但政治领域 依然维持强控制。新权威主义反对大众民主，而赞成精英政治和精英民主，但对如何实 行精英民主未多加论述。新权威主义者无意把新权威主义固定化，而认为它只是通往民 主政治的一个必经阶段的过渡性权威。
　　新权威主义的反对者则对新权威主义提出了种种质疑，如认为新权威主义无法保证自 己所呼唤的权威是理想的新权威，指出它把权威赋予个人为人治政治的延续和非程序的 政局变动提供了合法性；过分强调个人权威有可能导致专制主义的复归和加剧权力滥用 及腐败现象等。因此，他们主张在实行经济体制改革的同时，要积极推动政治体制改革 和民主化进程，但对民主政治的具体目标则有着不同的看法。有的学者主张实行彻底的 普选制、三权分立、议会民主甚至多党制等；有的则主张在过渡阶段实行民主精英主义 ；有的主张积极培育程序性民主等。
　　围绕新权威主义的大论战，在中国学术界和政界都产生了重大而深远的影响。这场大 论战及随后发生的1989年政治风波迫使中国学术界重新思考新权威主义论点所具有的某 些合理性，“自由”派知识分子开始抛弃激进或极端民主思想，变得更加温和和理性化 。同时，无论是新权威主义者还是其反对者都信奉民主的终极价值，都追求自由民主或 多元民主的目标，所不同的是究竟把它当作眼前的目标还是长远的目标来追求。因此， 当后来中国学者在论及“亚洲式民主”时，都宁愿把它当作一种权威主义政治来对待， 同时认为它只是通向民主政治的一种过渡形态，反对以“亚洲式民主”的美称将其合法 化和固定化。1989年政治风波之后，中国领导人的治国方略是在坚持稳定压倒一切的前 提下，牢记发展是硬道理，积极发展经济，加快市场化改革进程，从而为中国的民主化 奠定了一个比较坚实的经济和社会基础。
　　　　　　二、公民社会和第三部门研究
　　进入90年代以来特别是十四大确立建立社会主义市场经济的目标以来，一些学者敏锐 地认识到社会主义市场经济体制的建立将伴随着相对独立于国家的市民社会的出现，而 这种市民社会的成长壮大将为民主化进程提供强大的动力并为民主政体奠定结构性基础 。国内学术界掀起了关于市民社会的研究热潮，并且出现了把公民社会、治理和善治联 系起来加以研究的趋势。
　　1993年以来，一批中国学者就中国市民社会建构问题展开了热烈的讨论。早期的市民 社会研究主要在政治哲学层面上进行，学者们试图厘清西方市民社会理论的发展脉络， 阐明市民社会的结构要素和价值要素，提出建构国家与市民社会关系的理想模式，以便 为市民社会发展争取自主与合法的活动空间。
　　90年代末以来，学术界对市民社会研究进一步深入，并出现了一些新的特点。首先， 学者们开始更多地使用具有褒义的公民社会称谓来代替市民社会这个带有贬义的称呼( 容易使人联想到资产阶级社会或城市社会)，公民社会理论更加强调公民的政治权利(包 括知情权、参与权和结社权)。其次，与公民社会密切相关的第三部门研究和非政府组 织研究发展起来。第三，国家—市场经济—公民社会的三分法逐渐取代国家—社会二分 法，成为公民社会研究的主流，学者们运用新的分析框架来研究公民社会的结构和作用 。公民社会与国家和市场经济组织之间的合作互补关系受到人们的重视，公民社会参与 国家事务也受到学者的肯定。最后，一些学者将公民社会、治理与善治联系起来，指出 公民社会在中国的悄然出现促进了治理的变迁和治理结构的多样化，推动了民主治理和 善治。治理和善治的概念在中国逐渐流行起来。
　　学术界对公民社会的持续研究和启蒙工作产生了重要的社会影响。作为公民社会基本 单位的各种民间社团和组织存在的合理性得到了官方的认可。民政部专门成立了民间组 织管理局来管理各种民间组织，政府也出台了民间社团登记管理条例和民办非企业单位 登记管理条例，以加强对民间组织的规范和管理。各种非政治性的民间组织如雨后春笋 般涌现出来，并积极从事各种社会公益事业如环保、慈善事业以及申奥等，政府有关部 门也开始倾听民间组织的意见并重视发挥他们的作用。更重要的是，各种民间组织特别 是社会中介组织的成长壮大为政府职能转变提供了可靠的保证。在90年代以后进行的机 构改革中，政府开始有意识地退出某些经济和社会领域，各种民间组织特别是社会中介 组织积极填补政府退出后留下的活动空间，依靠自治自律来进行自我管理。
　　　　　　三、中国走向民主之路：自上而下还是自下而上?
　　中国民主化的道路究竟是自上而下由中央政府推动，还是由基层和地方政府进行民主 试验然后逐步向更大范围推广并逐级向上实行，这确实是一个令人入迷的问题。
　　在1989年政治风波之前，中国知识界中部分人将民主化改革的希望寄托在政治领导人 身上，向他们提出了一个又一个政治体制改革的方案并期望开明的领导人能够自上而下 地推动民主化改革。无论是激进民主派还是新权威主义者都不例外，尽管新权威主义者 的政治改革方案更加保守。这一时期对民主化道路的探讨更多地停留在学理层面。
　　1989年政治风波之后，中国思想界在如何实现民主目标方面变得更加现实，更加注重 从中国国情出发研究问题。不少学者发现了村民自治或基层民主在重新开启中国民主化 进程中的重大意义。一大批专家学者和政府官员对村民自治和基层民主表现出极大的兴 趣，并进行了深入的研究。有些学者对于基层民主选举从村级逐级向上发展抱有乐观的 预期，希望中国由此走上一条自下而上的民主化道路。而有些学者对此持更加谨慎的态 度，他们更看重“草根民主”所具有的示范效应和对农民进行民主训练的作用。90年代 末以来，“两票制”(村民推荐票或信任投票和党内选举投票)选举村党支部等党内民主 新形式和乡镇党政领导选举制度改革(包括乡镇长直选、三轮两票制选举和公推公选等 多种形式)的新发展引起不少学者的密切关注和认真研究。学者们普遍认为它们代表着 基层民主发展的方向，尽管选举的具体做法和程序仍有改进的余地。
　　在对村和乡镇民主选举研究过程中，学者们也发现，实际上单纯的自下而上民主化道 路也走不通。因为基层的民主实验如果得不到中央政府和各级地方政府的支持或至少是 默许，也难以持续下去。村民自治和“两票制”选举农村党支部书记之所以能够持续开 展，与各级政府的大力支持有着密切的关系。乡镇长选举制度改革所遇到的困境与缺乏 上级政府的有力支持直接相关。因此中国的民主化道路实际上是自下而上与自上而下相 结合的道路，民主化的进展有赖于中央政府、地方政府和民众的共同推动。
　　　　　　四、从法制到法治
　　中国是一个有着长期人治传统的国度。专制主义统治是一种典型的人治，法律是专制 统治者统治人民的一种手段，尽管有法制的人治和没有法制的人治有着很大区别。中国 在“文化大革命”时期，盛行的是一种没有法制的人治。饱受“文革”之害的第二代领 导人，对人治传统和践踏法制的行为深恶痛绝，他们明确提出了健全社会主义法制的目 标。在健全社会主义法制的过程中，以邓小平为核心的第二代领导集体对法制的认识不 断深化，他们针对现实中有违法制的种种现象，提出了党必须在宪法和法律范围内活动 ，法律面前人人平等的重要思想。
　　改革开放以后，学术界特别是法学界围绕人治和法治、法制和法治进行了广泛而深入 的讨论，阐明了法治和人治的区别以及法制和法治的区别，提出了建立法治国家的目标 。1992年党中央确立建设社会主义市场经济体制的目标后，法学界明确提出市场经济是 法治经济的命题，要求实行法治，依法保障产权和契约的实施。随着中国加入世界贸易 组织步伐的加快，法学界要求依法治国、建立社会主义法治国家的呼声日渐高涨。在学 术界的推动和发展市场经济的客观要求下，1997年召开的十五大终于明确提出了建设社 会主义法治国家的目标。这是一个历史性的飞跃，标志着中国正在告别人治的传统，迈 向现代法治国家的行列。
　　十五大明确提出建设社会主义法治国家的目标后，国内学术界关于法治问题的研究进 一步深入，学者们提出了一些重要的观点。一是区分法治国家和法治社会的目标，指出 实现国家的法治化，使国家受法律制约、依法办事是现阶段的紧迫任务，而实现整个社 会管理机制、社会生活方式和社会秩序的法治化则是一个更为长远的目标。[2]二是提 出宪政主义原则，主张用法律特别是宪法限制政府的权力，建立有限政府。[3]三是提 出依法(规)治党的概念，认为依法治(规)党是依法治国的必然逻辑延伸，是建设社会主 义法治国家的客观要求。[4]四是就如何建设社会主义法治国家提出一些具体建议，如 建立宪法法院，实行司法审查甚至违宪审查；建立垂直管理的独立于地方的司法系统； 强化各级人民代表大会的法律监督权等。
　　从健全法制到建设法治国家的目标转换，在实际生活中也产生了重要影响。首先，公 民的权利意识和法律意识不断增强，民告官的案件逐步增多。其次，在实体性法律之外 ，各种程序性法律也日益增多。2000年通过的规范立法程序的《立法法》就是这方面的 一个典型例子。第三，各级党和政府的依法治国、依法行政意识明显增强，对司法案件 的直接干预逐步减少。第四，司法体制改革开始提上议事日程，旨在保证司法公正和司 法独立的各种改革方案都在讨论之中。
　　　　　　五、关于政治稳定的讨论
　　变革中社会的政治稳定问题既是一个重大的理论问题，又是一个重大的现实问题。导 致政治不稳定的主要原因有那些?在政治稳定趋于脆弱之时民主化政治改革是否应当缓 行?这些问题都是人们非常关注的问题。
　　影响政治转型期中国稳定的因素很多。按照萧功秦的看法，90年代以来中国进入改革 中期。如果说意识形态冲突或者说政治理念冲突是改革早期政治冲突的核心的话，那么 改革中期的基本矛盾则是利益分化与社会整合程度之间发展不平衡造成的。具体说来， 改革中期出现了一系列结构性问题：软政权化、贫富两极分化和分利集团化、游离态的 社会动员日益增多等。围绕这些问题可能产生的意识形态论争包括：先富论与均富论之 争、中央集权与地方分权之争、民主制约论与权威制约论之争。改革中期，社会冲突中 最具危险的是知识分子中的“新左翼”力量与下层民众的不满情绪相结合，形成一种以 “左”的民粹主义思潮为号召的反体制运动。目前在人民内部矛盾中影响社会稳定的几 个全局性的问题主要是：贫富差距包括群体差距、城乡差距、地区差距和行业差距都在 拉大，国企减员增效与职工再就业之间的矛盾日益尖锐，干群矛盾突出，主流意识与非 主流意识的矛盾等。总之，失业问题、腐败问题、贫富两极分化等，已经成为影响转型 期中国政治稳定的重要问题。
　　在政治稳定受到转型过程中各种结构性问题严重困扰而趋于脆弱的情况下，民主化政 治改革是否应当缓行?对此，学者们的回答有很大的不同。萧功秦反对他所称的“民主 制约论”(具体表现为人大议会化)，认为这会引发政治动荡。他坚持“权威制约论”( 具体体现为执政党权威)，主张靠强有力的执政党推行“法家”式的强硬手段来克服“ 软政权化”与“规范贫乏化”，维护政治稳定。有的学者则认为，如果不搞政治体制改 革，不消除体制性的不稳定因素，或者政治体制改革只在外围问题上打转转，追求一时 的或表面的稳定，社会迟早会由于矛盾的积累而出现大动荡。有的学者指出，在变革中 社会维护政治稳态要有一套整体性的政治发展战略，具体内容应包括充分促进新社会秩 序的成长，全力促进经济增长和社会发展，积极促进程序性政治民主的发展等。有的学 者指出，应当树立现代的动态稳定观，把稳定理解为过程中的平衡，通过持续不断的调 整来用新的平衡取代旧的平衡。设计良好而条件成熟的政治改革更可能意味着新的平衡 状态的到来，后者可能更有利于经济发展。因此，应当继续推进政治体制改革

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